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歸泳濤:沖繩美軍基地戰略價值的演變

沖繩美軍基地起源於二戰時期,至今已有70多年的歷史。美軍如此長久地駐軍沖繩,足見其在戰略上的重要性。但沖繩基地戰略價值的具體含義卻一直處在變化之中。其變動大致可以分為以下四個階段。

一、沖繩美軍基地建立和擴大時期(1945-1971年)

美國駐軍沖繩,始於1945年3月至7月的沖繩戰役。在美國對二戰後國際秩序的構想中,日本被納入美國的勢力範圍,沖繩美軍基地被作為監視日本的據點。二戰結束後,美國政府起初並未重視沖繩,只有“遏制政策之父”喬治·凱南(George F. Kennan)指出了沖繩的戰略價值。他在1948年3月訪問日本後,向美國政府建議佔領沖繩,以達到遏制蘇聯、避免日本落入共產主義勢力範圍的戰略目的。耐人尋味的是,直到冷戰結束後的1997年,凱南依然認為,防衞沖繩所在的島鏈使其免受任何亞洲陸上大國的支配,符合美國政府的利益,沖繩仍然是美國永久防衞區域的一部分。

1950年朝鮮戰爭爆發,凸顯沖繩在軍事上的重要性,美軍自此開始在沖繩大規模建設基地。朝鮮戰爭中,沖繩既是美軍的出擊基地,又是美軍演習、通訊和補給基地。由於美國的對日政策轉向重新武裝日本,從表面上看沖繩基地監視日本的作用不復存在,但美國還是擔心日本中立化或再次成為軍事帝國,導致美軍無法自由使用日本本土基地。為此,1952年《舊金山對日和約》和《美日安保條約》生效後,美國決定在承認日本對沖繩潛在主權的同時,長期保留對沖繩的施政權,以便在日本本土基地使用受限時仍可確保自由使用沖繩基地。

朝鮮戰爭停戰後,美國為了削減軍費,並緩解日本本土的反基地情緒,開始對駐日美軍進行整編,包括撤出陸軍、削減空軍。但美國同時認為,亞洲共產主義的威脅已經從朝鮮半島轉向台灣海峽和中南半島,因而將作為快速反應部隊的第七艦隊和海軍陸戰隊部署到了離台灣海峽和中南半島距離較近的沖繩。海軍陸戰隊正是自此從日本本土的山梨縣和岐阜縣移駐到了沖繩。1958年“金門炮戰”後,中美關係趨向緊張,美軍開始在沖繩部署核導彈,沖繩成為美國對華核威懾的據點。

越南戰爭爆發後,沖繩的戰略價值進一步凸顯,開始成為B-52轟炸機的出擊基地、運送陸海空軍和海軍陸戰隊作戰部隊的前進基地、武器和補給物資的集結基地、幫助士兵適應熱帶氣候的訓練基地,以及連接越南前線和美國本土的通信基地。但到20世紀60年代後期,美國政府一方面為了擺脱越戰造成的財政困難向日本轉移負擔,另一方面也為了應對日本本土的反越戰和反基地運動,再次考慮對駐日美軍進行整編。在這次整編中,美國起初計劃從沖繩撤出海軍陸戰隊,關閉普天間機場。後來為了消除大幅縮減日本本土基地造成的負面軍事效果,美國調整了最初計劃,轉為強化普天間機場的功能,使其成為西太平洋上的一大據點。

二、沖繩美軍基地維持和強化時期(1972-1989年)

1972年,美國把沖繩的施政權歸還日本,但保留了駐沖繩的美軍基地,並要求日本給予美軍在朝鮮半島和台灣海峽作戰時自由使用沖繩基地的權利。在“尼克松主義”出台以及中美和解的戰略背景下,美國一方面裁撤駐台美軍,削減駐韓美軍,另一方面憑藉沖繩基地維持了對中國台灣地區和韓國的“防衞”義務。沖繩基地的戰略價值繼續受到重視。

鑑於東亞緊張局勢的緩和以及沖繩當地反基地情緒的高漲,美日兩國政府一度計劃大規模縮減駐沖繩美軍基地,包括撤離海軍陸戰隊。然而,1974年雙方達成的整編計劃卻非常有限,基本維持原狀。值得一提的是,圍繞駐沖繩海軍陸戰隊的去留問題,美國國務院和軍方立場意見相左,日本政府卻認為海軍陸戰隊是駐日美軍的唯一地面作戰部隊,是美國防衞日本的明確保證。在日本政府的直接請求下,美國才最終決定留下海軍陸戰隊。對美國來説,駐沖繩海軍陸戰隊既扮演了快速應對全球各地緊急事態的軍事角色,又扮演了向盟國和潛在敵國顯示美國軍事存在和意志的政治角色。

20世紀70年代末以後,美蘇對抗再次激化。沖繩在美國全球戰略中的地位更加受到重視,被稱為“拱頂石”(keystone)。1985年,沖繩縣知事西銘順二訪美,向美方提出中止海軍陸戰隊實彈演習、歸還普天間基地等要求,但直到冷戰結束,美國也沒有做出任何迴應。

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美軍C-130運輸機隊

三、沖繩美軍基地繼續維持並啓動搬遷計劃時期(1990-2000年)

冷戰結束後,美國一度計劃削減海外駐軍,也確實歸還了沖繩的部分基地。但1993年朝核危機爆發後,美國改變了計劃,提出在亞太地區維持十萬駐軍,包括駐沖繩的海軍陸戰隊。美軍還修訂了“朝鮮半島緊急情況作戰計劃”(OPLAN 5027),其中沖繩基地被設定為從美國本土向朝鮮半島增兵的據點。

然而,1995年沖繩發生的三名海軍陸戰隊士兵強暴一名當地少女的事件,使得當地反基地運動空前高漲,美日不得不調整計劃。日方提出歸還普天間機場,但美方的對策並非歸還而是搬遷,即在沖繩縣內建造所謂替代設施,也就是新基地。美軍的設想是,把嘉手納機場、普天間機場或其替代設施以及那霸機場,作為重要據點羣同時使用。

1997年,美國國防部長威廉·科恩(Willian S. Cohen)公開表示,即便朝鮮半島和平統一以後,美國也不會調整在東亞的駐軍。這意味着,美國在東亞駐軍的任務不侷限於應對朝鮮半島緊急事態,而是包含了扼守“第一島鏈”、防範中國進入西太平洋的長遠戰略考慮。

四、沖繩美軍基地向分散化、小型化方向發展時期(2001年至今)

在“9·11”事件的衝擊下,美國政府啓動了針對海外基地及駐軍的全球整編(Global Posture Review),目標是在縮減海外基地規模的同時,把部署在世界各地的前沿兵力整編成殺傷力更大並能迅速展開的投送力量。作為美軍全球整編的一部分,美日開始就駐日美軍整編展開協商。雙方同意,把維持美軍威懾力和減輕當地負擔作為整編的基本原則。

2006年,美日就“整編路線圖”達成一致。其主要內容包括:將普天間基地遷往沖繩北部名護市的邊野古地區;在沖繩保留海軍陸戰隊第三遠征軍作戰部隊,將司令部等8000人及其家屬9000人遷至關島;在102.7億美元的搬遷費用中,日本承擔60.9億美元。該計劃把邊野古替代設施的建設取得進展和日本支付搬遷費作為實施條件。對美國來説,把普天間基地搬遷和關島基地擴建掛鈎,讓日本承擔大部分費用,能同時滿足軍事、政治和財政上的要求,可謂一舉多得。

值得注意的是,此次駐日美軍整編並非單純為了配合美國的全球反恐戰略和減輕沖繩當地的負擔,美國的一個重要考慮是,應對所謂的“中國導彈威脅”。早在1997年,美國國會國防委員會就預見到,中國的彈道導彈和巡航導彈將在2010-2020年間對沖繩等地的美軍前沿基地構成威脅。正是在這一背景下,關島的戰略價值開始受到重視。在美軍看來,沖繩的優點是臨近台灣海峽、朝鮮半島等潛在衝突地區,缺點是容易受到中國的導彈攻擊,而關島則正相反,兩者可以互補。同時,對美軍來説,由於關島是美國的屬地,使用關島基地不存在使用沖繩基地時面臨的日本國內政治掣肘的問題。對於駐沖繩海軍陸戰隊的角色,美國更重視的已然不是其威懾力,而是其在聯合軍演、防衞交流等“戰區安全合作”方面的任務。在此背景下,美國計劃大幅提升關島駐軍規模,將其建成西太平洋的戰略樞紐,形成從沖繩到關島、再到夏威夷的多層防線。自此,美國開始在更宏大的戰略背景下認識普天間基地搬遷和關島基地擴建的意義。

2012年,美國再次對搬遷計劃做出重大調整,決定對將海軍陸戰隊移駐關島事項與將普天間機場遷往邊野古事項進行脱鈎,並把搬遷司令部改為移駐作戰部隊。這一決定背後的直接原因是,普天間搬遷計劃因受到當地反對而停滯不前,更深層原因是美國財政狀況和地緣戰略的變化:一方面,阿富汗戰爭和伊拉克戰爭造成美軍軍費激增,全球金融危機又引發經濟停滯,美國國防預算日益受到壓力,影響基地政策;另一方面,美國的戰略重心開始從反恐戰爭轉向大國之間的地緣政治競爭,隨着奧巴馬政府提出“轉向亞洲”和“亞太再平衡戰略”,亞太地區前沿部署的重要性隨之上升。這一時期,美國對海外基地提出了新要求,即地理上分散、作戰上有彈性、政治上可持續。為滿足這些要求,2012年的新計劃將9000名海軍陸戰隊撤離沖繩,其中5000人部署至關島,2500人移駐至澳大利亞,1500人駐紮回夏威夷。2019年,美國國防部發布《印太戰略報告》,再次確認了上述計劃,其中關島作為戰略樞紐,將為所有在印太地區行動的美軍提供關鍵的作戰和後勤支持。

綜上所述,從二戰後期直到今天,沖繩一直在美國的軍事戰略中扮演着重要角色。美國從未考慮過放棄沖繩基地,但在駐軍規模、結構、地點以及任務等方面則保持靈活性。戰略、財政和國內政治等因素共同影響了美國的決策和日本的因應,也決定了沖繩基地戰略價值的變化及連續性。

(本文原文刊載於《亞太安全與海洋研究》2020年第6期,文章觀點不代表參考消息·參考智庫立場)

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